内容摘要：民事检察受理制度诞生于民事诉讼法确立检察监督原则之后，并随着民事诉讼法的变化而变化，随着民事检察监督实践的深化而不断完善。现行民事检察受理制度还存在着受理管辖规定不严密、“不予受理情形”规定不合理、引导当事人申请监督规定欠缺等问题，应当进一步完善受理管辖规定、删除不合理的“不予受理情形”规定、增设引导当事人申请监督规定的内容，并注意与其他规定相协调，在民事检察监督实践中不断完善受理制度。

　　关键词：民事检察  受理制度  发展历程  问题  完善

　　本文所称民事检察，是指民事诉讼检察监督，不包括民事公益诉讼、支持起诉等。民事检察受理包括人民检察院接受当事人申请民事监督的受理，接受案外人控告、举报的受理，人民检察院依职权主动登记的受理，以及上级人民检察院接受下级人民检察院提请抗诉、提请其他监督等的受理。本文所称的民事检察受理仅指人民检察院接受当事人申请民事监督的受理。民事检察受理制度是指民事检察制度中关于受理的案件范围、受理的条件、受理的程序等规定的总和。民事检察受理制度是民事检察制度的重要组成部分，研究、完善民事检察受理制度，对于进一步完善民事检察制度,促进民事检察充分发展具有重要的意义。本文拟对民事检察受理制度的发展历程进行考察，对现行民事检察受理制度存在的问题进行分析，然后提出完善民事检察受理制度的建议。

　　一、民事检察受理制度的发展历程

　　民事检察受理制度诞生于民事诉讼法确立检察监督原则之后，是检察机关经过多年的民事检察实践的总结。最高人民检察院先后颁布了多个规范性文件，对受理相关规定予以明确，1991年颁布的《人民检察院受理民事、行政申诉分工问题的通知》（以下简称《通知》），2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《办案规则》），2013年颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）最有代表性，分别代表某个时期的民事（有的包含行政）检察规则，研读这三个规范性文件，可以大概了解我国民事检察受理制度的发展历程。

　　（一）受理案件范围从狭到宽

　　   《通知》《办案规则》规定受理范围都是不服人民法院生效的民事判决、裁定的申诉，而《监督规则》规定受理范围扩大到三个方面：即对生效的民事判决、裁定、调解书结果的监督申请，对审判程序审判人员违法行为的监督申请和对执行活动的监督申请。受理案件范围的变化，取决于民事诉讼法的变化。2012年修正的民事诉讼法扩大了检察监督的范围和对象，所以民事检察受理制度也相应的作出了调整。

　　（二）受理条件从松到严

　　一方面，受理条件规定从无到有、从粗到细。《通知》没有具体规定受理条件；《办案规则》粗略规定了受理条件：一是人民法院的判决、裁定已经发生法律效力，二是有具体的申诉理由和请求；《监督规则》详细规定了四个方面的受理条件：一是经过申请再审仍未得到救济，二是提供的材料应符合规定，三是本院具有管辖权，四是不具有本规则规定的不予受理情形。另一方面，“不予受理情形”规定从无到有、从少到多。《通知》没有规定“不予受理情形”，《办案规则》列举了五项“不予受理情形”，《监督规则》规定“不予受理情形”共有三条超十项。《监督规则》受理条件变严，主要原因是2012年修正的民事诉讼法设立了检察监督的前置程序，即经过申请再审仍未得到救济时才能申请检察监督。《监督规则》关于受理条件的规定都体现“穷尽法院救济才能申请检察监督”的精神。

　　（三）受理管辖逐步规范

　　 受理管辖是指当事人申请检察监督的案件由哪个检察院受理。受理管辖有同级受理和上级受理两种。所谓同级（或上级）受理，是指对当事人不服生效裁判或者审判行为、执行行为的申诉，由作出生效裁判或者审理、执行案件的人民法院所在地的同级（或上级）人民检察院受理。《通知》未规定对当事人的申诉由哪个检察院受理，《办案规则》规定对当事人的申诉由同级受理或上级受理，《监督规则》基本规定对当事人的申诉由同级受理。这些变化体现出受理管辖逐步规范。

　　从民事检察受理制度发展历程看，民事检察受理制度取决于民事诉讼法，并随着民事诉讼法的变化而变化，随着民事诉讼检察监督实践的深化而不断完善。

　　二、现行民事检察受理制度存在的问题

　　（一）受理管辖规定不严密

　　 1.依照《监督规则》受理执行监督申请可能违反同级或上级监督原则

　　同级或上级监督原则是民事诉讼法确定的检察监督原则。《监督规则》第三十四条规定，当事人认为民事执行活动存在违法情形向人民检察院申请监督的，由执行案件的人民法院所在地同级人民检察院控告检察部门受理。依照此规定，如果当事人认为经复议的执行裁决行为存在违法而申请监督的，则执行案件的人民法院所在地同级人民检察院受理后，就可能出现下级人民检察院审查上级人民法院生效的裁定，违反了同级或上级监督原则。例如，申请执行人某甲申请法院追加被执行人，法院裁定驳回申请；某甲接着提出执行异议，法院裁定驳回异议；某甲又向上一级法院申请复议，复议法院裁定维持裁定。某甲遂向执行法院所在地同级人民检察院申请执行监督，人民检察院如根据《监督规则》第三十四条规定受理，显然存在下级人民检察院审查上级人民法院生效的裁定，违反同级或上级监督原则。

　　2. “同级受理”与“上级受理”不协调

　　《监督规则》第三十四条、第三十六条第二款明确规定了“同级受理”，并未规定“上级受理”，但第四十五条“上级人民检察院可以将受理的民事诉讼监督案件交由有管辖权的下级人民检察院办理”的规定表明，也可以“上级受理”。显然，“同级受理”与“上级受理”不协调，关系不明，什么情况下上级可以受理未予明确。

　　（二）两种“不予受理情形”规定不合理

　　1. 将“申请再审超过法律规定的期限”作为“不予受理情形”不合理

　　   《监督规则》第三十一条将“申请再审超过法律规定的期限”作为“不予受理情形”，其不合理理由为：一是将属于实体审查的事项列为形式审查。所谓形式审查，就是只审查相关材料有无齐全，是否符合形式要件；所谓实体审查，就是要就案件事实等进行实质性问题进行的审查。形式审查与实体审查最大的区别在于，前者不需要调查核实，后者一般需要调查核实。申请再审是否超过法律规定的期限，至少应当调查核实生效裁判、调解书送达当事人的时间，以及当事人申请再审时间，这不是形式审查就能解决的。受理审查属于形式审查，办理审查主要是实体审查。所以申请再审是否超过法律规定的期限，不应列为受理审查范围。二是与民事诉讼司法解释规定不协调。民事诉讼司法解释规定，当事人超过诉讼时效期间起诉的，不作为受理条件考虑，而是作为是否支持诉讼请求考虑；申请再审超过法律规定的期限的，也不列为“不予受理情形”；超过申请执行时效期间的执行申请，也一律受理。可见，《监督规则》将“申请再审超过法律规定的期限”作为“不予受理情形”确实与上述司法解释规定不相协调。三是与法律精神不相符。民事诉讼法为当事人设置许多救济途径，前一救济途径丧失，接着就选择下一个救济途径，直到最后走完救济程序。后一救济途径不因前一救济途径的丧失而丧失。如当事人因过了上诉期限，丧失了上诉权，但并不因此而丧失了再审申请权。同样道理，当事人申请再审超过法律规定的期限，丧失了再审申请胜诉（或支持）权，却不能因此而丧失了检察监督申请权。显然，将“申请再审超过法律规定的期限”作为“不予理情形”也不符合法律精神。四是不利于检察机关全面履行民事检察监督职责。审查民事诉讼监督案件，既要审查当事人的诉求和理由，也要注意发现民事判决、裁定、调解书有无损害国家利益或者社会公共利益，审判程序审判人员、执行程序执行人员有无违法行为。若发现前述情况，要依职权主动监督。将“申请再审超过法律规定的期限”作为“不予受理情形”，必然减少一定的案源，很大程度上影响了民事检察的充分发展。

　　2. 将自动放弃上诉作为“不予受理情形”不合理

　　《监督规则》第三十二条将“可归责于当事人的原因没有提出上诉”即自动放弃上诉作为“不予受理情形”，更显不合理。首先，不符合法律精神。前面已述，当事人的后一救济权利不因前一救济权利的丧失而丧失。将自动放弃上诉作为“不予受理情形”，实际上是剥夺了当事人最后申请检察监督的权利。为严格执行民事诉讼法，保障当事人申请检察监督的权利，根据全国人大常委会法制工作委员会的意见，经最高人民检察院检察委员会研究决定，最高人民检察院2018年9月15日已经下发通知，停止执行《监督规则》第三十二条。其次，让自动放弃上诉的当事人承担的风险过大。上诉是当事人的权利，其可以选择上诉，也可以放弃上诉。当其放弃上诉时，即使申请再审，也要马上面临承担履行生效判决、裁定义务或者放弃部分实体权利的风险。当事人自动放弃上诉应当承担不上诉的风险，但不应承担后面权利救济的风险。第三，该规定反映出《监督规则》制定者对“穷尽法院救济途径”理解上的偏差。《监督规则》意在要求当事人“穷尽法院救济途径”后再申请检察监督。但是“穷尽法院救济途径”的核心要义是强调检察监督的前置程序是再审申请，即当事人不服法院生效的民事判决、裁定、调解书，要先走完向法院申请再审这一救济程序，才能向检察院申请监督，并不要求当事人一定要上诉。也就是说，不上诉并不能视为未“穷尽法院救济途径”。第四，不利于基层检察院民事检察发展。受两审终审制的影响，原来基层检察院受理不服法院生效的民事判决、裁定的监督申请已经很少，执行《监督规则》第三十二条的规定之后，基层检察院受理不服法院生效民事裁判监督案件就更少。以笔者所在的基层检察院（政法编制超过100人）为例，2015-2019年，受理不服法院生效民事裁判监督案件仅11件，平均每年约2件。基层检察院没有受理一定数量的生效民事裁判监督案件，民事审判监督就很难做实。

　　（三）引导当事人申请监督规定欠缺

　　1.未规定提出监督申请的期限

　　民事诉讼法、《监督规则》等司法解释规定了当事人在什么情况下可以申请检察监督，但都没有规定当事人提出监督申请的期限，在引导当事人申请监督方面存在欠缺，不利于促使当事人及时行使检察监督申请权。

　　2.未规定不服“不予受理”的救济途径

　　检察监督申请权是当事人一项重要的权利，应当予以充分保障。《监督规则》等司法解释没有规定当事人不服检察院“不予受理”决定的救济途径，即既没有规定当事人可以向作出不予受理决定的检察院申请复议，也没有规定当事人可以向上一级检察院申请监督。这不利于保护当事人的检察监督申请权，也不利于做好当事人的服判息诉工作。

　　三、完善民事检察受理制度的建议

　　    （一）完善《监督规则》受理规定

　　 1.进一步完善受理管辖规定

　　 一是修改《监督规则》第三十四条第二款，明确对不服经复议的裁定的执行监督申请，应当由复议法院（即执行法院的上一级法院）所在地的同级人民检察院控告申诉检察部门受理。具体可将该款修改为两款，第二款：当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为，向人民检察院申请监督的，由审理案件的人民法院所在地的同级人民检察院控告申诉检察部门受理；第三款：当事人认为民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督的，由执行案件的人民法院所在地的同级人民检察院控告申诉检察部门受理，但对不服经复议的裁定的执行监督申请，应当由复议法院所在地的同级人民检察院控告申诉检察部门受理。二是协调好“同级受理”与“上级受理”的关系。可以按照“以同级受理为原则，以上级受理为保障”的思路进行协调，即规定一般情况下都是同级受理，只有当“同级检察院”不依法受理，当事人向上一级检察院申请监督时，上一级检察院才依法受理。

　　    2.删除不合理的“不予受理情形”规定

　　 一是将“申请再审超过法律规定的期限”这一“不予受理情形”予以删除。可将《监督规则》第三十一条第一项“当事人未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的”修改为“当事人未向人民法院申请再审的”。二是不再将“可归责于当事人的原因没有提出上诉”即自动放弃上诉作为“不予受理情形”。应将《监督规则》第三十二条规定的内容全部删除。

　　3. 增设引导当事人申请监督的规定

　　一是增设当事人提出监督申请的期限。参照民事诉讼法规定的当事人提出再审申请的期限和《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》规定的当事人提出行政监督申请的期限，可将当事人提出监督申请的期限设定为六个月。明确规定：当事人依照民事诉讼法第二百零九条第一款规定向人民检察院申请监督的，应当在人民法院作出驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起六个月内提出；对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，应当在再审申请审查期限届满之日起六个月内提出。当事人以下列理由申请监督，应当在知道或者应当知道之日起六个月内提出：（1）有新的证据，足以推翻再审判决、裁定的；（2）再审判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的；（3）据以作出再审判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（4）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。当事人认为审判程序中审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形向人民检察院申请监督的，应当在知道或者应当知道审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形发生之日起六个月内提出。

　　二是增设当事人不服“不予受理”的救济途径。明确规定：当事人对人民检察院不予受理决定不服的，可以向上一级人民检察院申请监督，但向上一级人民检察院申请监督仅限一次。

　　（二）完善受理规定与完善其他规定相协调

　　《监督规则》中的受理规定不是孤立存在的，它与其他规定是相互联系，相互影响的。对受理规定作上述修改后，也应当对其他规定作适当的调整。一是调整管辖规定。由于修改了受理管辖规定，理顺了“同级受理”与“上级受理”的关系后，生效裁判监督案件、审判程序监督案件仅存在“同级受理”或“上一级受理”的可能，执行监督案件仍存在“同级受理”或“上级受理”的可能，因此，应对《监督规则》第二章（管辖）作如下调整：第十一条修改为：对已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书的监督案件，由作出该生效法律文书的人民法院所在地同级人民检察院或者上一级人民检察院管辖；第十二条修改为：对民事审判程序中审判人员违法行为的监督案件，由审理案件的人民法院所在地同级人民检察院或者上一级人民检察院管辖；第十三条修改为：对民事执行活动的监督案件，由执行法院所在地同级人民检察院或者上级人民检察院管辖。

　　二是增设超过法定再审申请期限或检察监督申请期限提出监督申请的案件的监督条件。按照上述修改受理规定后，再审申请或检察监督申请超过法定期限的不作为“不予受理情形”，也就是说，超过法定再审申请期限或检察监督申请期限提出监督申请的都可能受理，这必然涉及这类案件的监督条件如何设置的问题。笔者认为，这类案件的监督条件应严于在法定期限内申请再审和检察监督的案件，否则，设置再审申请或检察监督申请的期限就没有实际意义。至于如何设置这类案件的监督条件，不是本文探讨的范围。这里只是强调完善受理规定应当与完善其他规定相协调，注意避免因受理规定的变化而致其他规定不合理，甚至发生冲突。

　　参考文献：

　　1.《最高人民检察院关于人民检察院受理民事、行政申诉分工问题的通知》。

　　2.《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》。

　　3.《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》。

　　4.《中华人民共和国民事诉讼法》。

　　5.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》。

　　6.《最高人民检察院关于停止执行<人民检察院民事诉讼监督规则（试行）>第三十二条的通知》。