关于湖南省设立跨行政区划人民检察院初探 
谭湛湛 刘畅
 

　　内容提要：党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。跨行政区划设置检察机关已成为检察改革的一个 必然趋势。笔者认为，秉持经济、效用、实用原则，湖南检察机关的跨行政区划改革可对境内的三家铁检机关加以改造，合理调配，分别成立湖南省人民检察院第一、二、三分院，实现与铁检深化改革、人员分类管理的三效合一。首先，设置跨行政区划检察机关的内驱力主要基于四个“有利于”，从司法独立层面来说，设置跨行政区划检察院有利于保证司法独立；从现实层面来说，跨行政区划设置有利于对现行的司法资源进行合理适当有效的调配；从实际层面来说，跨行政区划设置人民检察院有利于交通运输领域案件、行政案件、知识产权案件、重大职务犯罪案件、重大跨境刑事案件等特殊案件的有效办理；从治理层面来说，设置跨行政区划检察院有利于完善国家治理体系，实现法治能力现代化。再次，跨行政区划检察机关依托铁检设置有着深刻的理论依据：基于铁检机关 “跨行政”的天然体制基因、基于最大化解决现存问题的需要、基于以最小成本实现最大化改革效益的需要。所以，笔者认为，湖南检察机关的跨行政区划改革的制度层面具体可以分为四个方面：第一、关于职权范围的确定。在保留原铁路运输检察院职权及案件管辖范围的基础上，新增对地市州重大职务犯罪案件进行侦查、对当事人不服跨行政区划人民法院已经判决生效的民事判决、裁定依法实行监督，对确有错误的，依法提起抗诉等其他职能；第二、内设机构设置上，借鉴上海、湖北、江苏和我省津市等地整合基层检察院内设机构的经验，对现有的内设机构进行整合、设置为综合业务部门、综合服务部、民事检察部门和行政检察部等五个部门；第三、人员配备上，实行专业化、扁平化管理，人员实行分类管理，检察官按员额制配备；第四，案件统计管理问题，湖南省成立跨行政区划检察院的案件统计管理宜借鉴和采用北京市人民检察院第四分院的“二合一”模式。

　　党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。跨行政区划已成为当前司改的一大“热词”。笔者认为，秉持经济、效用、实用原则，湖南检察机关的跨行政区划改革可对境内的三家铁检机关加以改造，合理调配，分别成立湖南省人民检察院第一、二、三分院，实现与铁检深化改革、大部制改革、员额制改革的四效合一。

　　一、设置跨行政区划检察院的内驱力及其背景

　　（一）、设置跨行政区划检察院的内驱力

　　主要基于四个“有利于”，首先，从司法独立层面来说，设置跨行政区划检察院有利于保证司法独立。排除司法外界干扰，是保障检察机关依法独立公正行使检察权的必然要求，但是，按行政区划设立的司法机关，其人财物管理等方面都由地方保障，在管辖所属行政区划内案件时，受到属地因素、人情社会等诸多因素的制约，司法权的行使易受地方保护主义干扰，影响司法的独立；其次，从现实层面来说，我国地区间发展不平衡，各地司法机关承担业务量有较大差距，一些地方司法资源出现闲置，一些地方却要承受巨大案件数量压力，苦不堪言，旱的旱死，涝的涝死，而跨行政区划设置有利于对现行的司法资源进行合理适当有效的调配。再次，从实际层面来说，随着社会主义市场经济深入发展，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，诉讼主体多元化，诉讼标的多样化，诉讼关系的交织冲突。比如交通运输领域案件、行政案件、知识产权案件、重大职务犯罪案件、重大跨境刑事案件等。跨行政区划设置人民检察院有利于上述特殊案件的有效办理。最后，从治理层面来说，设置跨行政区划检察院有利于完善国家治理体系，实现法治能力现代化。国家行政制度与司法制度是国家治理体系中两个重要的组成部分。司法作为社会公平正义最后一道防线，在定纷止争、权利救济、制约公权、保障人权、增进人民福祉方面具有不可替代的作用。应合理界分国家行政制度与司法制度两者的关系，实现司法与行政区划适当分离，最后分别形成体系完备、结构合理、协调有序的行政体系与司法体系。

　　（二）、设置跨行政区划检察院的背景

　　2014年9月2日至3日，行政检察暨跨区域检察院设置工作研讨会在烟台召开，高检院姜建初副检察长出席并讲话，铁检厅领导详细介绍了跨区域检察院设置相关问题的时代背景和有关调研情况。9月17日至9月18日，高检院姜建初副检察长一行到司改试点湖北省调研设立跨行政区划检察院工作。在调研座谈会上，七类案件被重点关注，分别是交通运输领域案件、行政案件、知识产权案件、跨行政区划的民商事案件、跨行政区划的环保案件、重大职务犯罪案件、重大跨境刑事案件。10月20日到23日，党的十八届四中全会顺利召开，这是首次以依法治国为主题的中央全会，全会正式提出要探索设立跨行政区划的人民检察院，办理跨地区案件。12月28日，全国首个跨行政区划检察院上海市人民检察院第三分院依托上海铁路运输检察分院而设立。2014年11月11日上午，湖南省人民检察院召开全省检察工作改革推进会，会议要求全省检察机关深入贯彻党的十八届四中全会精神，部署推进全省检察工作改革、加强基层检察院建设等工作。湖南省院司改办根据也领导指示和会议安排，制定了《十八届四中全会决定对检察体制和工作机制改革提出的新要求》，文件指出对设立跨行政区划的人民法院和人民检察院这项改革，有关方面的倾向性意见是，对现有的铁路运输法院和检察院加以改造，合理调配、充实审判人员和检察人员，在修改相关法律、建立健全相关制度机制后即可实施。

　　二、跨行政区划检察院设置应以当前铁检机关的理论依据

　　跨行政区划检察机关依托铁检设置的理论依据主要基于以下三点：

　　（一）、基于铁检机关 “跨行政”的天然体制基因

　　准确的说，跨行政区划司法管辖制度并不是一个新鲜事务。改革开放以来，司法体制改革与经济、文化、社会体制改革相伴相随，曾进行多方面探索，比如：推进企业司法管理体制的改革，构建林业、铁路、监所等去企业化、跨行政区划的司法体制改革，探索建立与省直管县市行政体制改革相匹配的司法管理体制和司法管辖制度，探索建立跨行政区划的专门检察院、法院管理体制和管辖制度，先后设立铁路、海事、知识产权等跨行政区划的专门司法机关，将相关类型案件集中管辖。2012年5月23日，湖南省人民检察院与广铁集团签订湖南省境内铁路检察院移交协议，湖南省境内3家铁检机关正式归属湖南省院，其人财物受湖南省院管辖，业务受广铁分院管辖。长沙铁检院的管辖地域涉及长沙、岳阳、株洲、湘潭、益阳、常德、娄底、邵阳8市；衡阳铁检院的管辖地域涉及衡阳、株洲、郴州、永州、邵阳5市；怀化铁检院的管辖地域涉及怀化、湘西土家族苗族自治州、张家界、常德4市州。与地方检察院相比较，铁检院有两大显着特点：专业性、跨区域，这两大特点也形成了一些专业特长和区位优势。30多年来的跨行政区域管辖，铁检机关办理过一定量的跨行政区域案件，积累了一定量的办理跨行政区域案件的经验，天然具有“跨行政”的体制基因，铁路运输检察院作为专门检察院移交地方后，管理体制方面不同于一般的地方检察院，其人财物由省一级统一管理，不受制于地方。以铁路运输检察机关为基础设立跨行政区划检察院不需要再人财物的管理协调方面与地方进行过多的协调，相对于其他地方检察机关具有制度优势，这也是为什么目前大多数跨行政区划司法机关大多数都是以铁检机关为基础，铁检司法机关驶入跨行政区划司法机关快车道的因素之一。

　　（二）、基于最大化解决现存问题的需要

　　一方面，长期以来，铁检机关的案件管辖范围狭小，案件单一，案源不足问题较为突出，尤其是高铁提速以来，涉铁刑事犯罪大为较少，一定程度上造成了司法资源的浪费。另一方面，铁检改革移交工作虽然进展十分顺畅，但是，对于湖南境内3家铁检机关来说，却进入了一段较长时期的 “寒冬”，由于相关配套制度的不完善，经受着改革的“剧痛”。集中表现在三点：第一、管理体制不顺。三年实践表明，管人管事相分离的“双重管理”体制极为不顺，常常造成工作脱管、滞后、繁琐、混乱，形成了一个新的制约“瓶颈”。铁检机关在湖南省检察系统中中定位不清、权责不明，所以很多时候感觉不伦不类、无所适从，权利义务也很不落实、很不对等。第二、业务对接难度大。划归地方后，各项检察业务工作迫切需要在较短时间内与地方接轨，但由于之前铁检机关以前一直沿袭企业管理模式，因为经验或历史等方面原因，对接工作难度很大。如执法考评、案件质量评查，铁路检察机关案件一直由高检铁检厅单独予以考评，现在湖南省院铁检处制定了绩效管理考评办法，其中设定了业务考评工作的各项指标和要求，但是由于业务属于广铁分院管理，如广铁分院部署的相关业务工作，是否纳入湖南省院考评范围？如果纳入，湖南省院如何与广铁分院衔接进行工作绩效界定？关于上下工作衔接呈现两难。第三、收入下降幅度过大，队伍稳定压力大。以长沙铁检院为例，移交前，人均月收入接近1万元，移交后，工资标准未落实，每月平均只拿2000余元生活费的状态已有3年，干警的养老保险、医疗保险在落实过程中时面临重重阻碍，干警在工作和生活上都面临着巨大的冲击。中央发出跨行政区划设置检察机关改革信号，同时提出司改应不断提高检察官、法官的职业保障水平，提高工资和福利待遇，为铁检带来了新的期待。笔者认为，跨行政区划检察机关的顶层设计应双重考虑最大化利用司法资源和彻底解决铁检遗留问题双重因素，顺应现今检察体制改革的主体潮流，达到因一次改革尽可能多的解决现实问题的效果。

　　（三）基于以最小成本实现最大化改革效益的需要

　　铁检机关虽然顺利移交地方，但铁检机关的改革还有诸多遗留问题，亟待继续深化。以铁检为依托设置跨行政区划检察机关，能实现铁检的继续改革、员额制、大部制、跨行政区划设置检察机关改革的四效合一，与湖南省检察机关的改革同步推进，一次性到位，一竿子捅到底。中央分别在东、中、西部地区先期选择了上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，坚持顶层设计与实践相结合，同步推进各项改革任务。如2014年12月30日，北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院揭牌成立，分别依托北京铁路运输中级人民法院和北京市人民检察院铁路运输分院设立，在继续保留北京铁路运输中级人民法院和北京市人民检察院铁路运输分院原名的基础上，分别加挂北京市四中院和北京市检四分院的牌子，组建北京市跨行政区划的人民法院和人民检察院，并对人员实行分类管理。另，广铁分院或成为广东第一个跨行政区划的检察院，广东省检察院已计划对广铁分院及其下属基层院的职能进行改造，使之对广州铁路运输两级法院办理的行政案件、现广州知识产权法院、广州海事法院等办理的案件进行检察监督。上海、北京等地的探索为湖南检察机关的跨行政区划改革提供了丰富的实践支撑。

　　参照北京市、上海市等地的做法，结合本省实际情况出发，在对铁检机关进行必要的改造、整合、强化的基础上，湖南省3家铁检机关可自成体系，按照区域，分别成立第一、二、三分院。即成立湖南省人民检察院第一分院(管辖范围主要为长株潭和环洞庭湖地区，包括长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳6市)、湖南省人民检察院第二分院（管辖范围主要为湘中地区，包括衡阳、邵阳、郴州、娄底、永州5市）、湖南省人民检察院第三分院（管辖范围主要为湘西地区，包括怀化、张家界、湘西土家族苗族自治州3市州）。

　　三、跨行政区划检察机关的制度设计

　　（一）、职权范围的确定

　　保留原铁路运输检察院职权及案件管辖范围的基础上，新增以下职权及案件管辖范围：1.对地市州重大职务犯罪案件进行侦查：侦查所辖地区地市州副厅级以上的领导干部的职务犯罪案件。 2.对当事人不服跨行政区划人民法院已经判决生效的民事判决、裁定依法实行监督，对确有错误的，依法提起抗诉。3.受理公益诉讼当事人的报案；4.受理不服跨行政区划人民法院已经发生法律效力的刑事、民事判决、裁定的申诉；5.受理跨行政区划人民检察院负有赔偿义务的刑事赔偿案件等工作。6经湖南省院指定管辖的同级人民法院管辖的行政诉讼监督案件，跨地区重大民商事监督案件，跨地区的重大环境保护案件和重大食品安全刑事案件等公益诉讼案件，跨行政区划的环保、政策性行政垄断、行业竞争、自然资源、公共工程建设等领域的公益诉讼案件。7.经湖南省院指定管辖的以所管辖地市（州）人民政府为被告的行政案件及其他重大案件。

　　（二）、内设机构设置问题

　　结合现有的铁路运输检察院的内设机构设置和跨行政区划人民检察院的职权需要，借鉴上海、湖北、江苏和我省津市等地整合基层检察院内设机构的经验，根据职权范围，可进行如下方式整合、设置内设机构：1. 整合反贪污贿赂（反渎职侵权局），履行刑事案件侦查权。主要履行查处所辖地区副厅级以上干部以及铁路系统的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪。同时，按照“惩防并举、标本兼治”的原则，结合办案做好预防工作；2.将法警大队、技术科、案管合为综合业务部门，承担司法辅助职能；3.将办公室、政治处合为综合服务部们。负责综合服务、干部人事、教育培训工作；4.将原来的民事行政检察部门分设为民事检察部门和行政检察部门。5.单列控申部门（举报中心）专司受理、接待跨区划公益诉讼案件的控告和举报。经上述调整，能使原有的机构大为减少，能投入更多人员一线办案。

　　（三）、人员配备问题

　　第一、人员经费保障；中共中央政法委员会书记孟建柱在《深化司法体制改革》中提到，应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省级以下人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、专门人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。第二、人员管理；实行专业化、扁平化管理，人员实行分类管理，综合考虑案件数量和工作量的多少来确定检察官员额制的配备，凡是要进入员额的必须通过统一的考试，凡进入员额的便不能再继续担任综合行政职位，主办检察官在检察长授权范围内依法独立行使检察办案权等相关职权，对作出的案件处理决定承担办案责任，形成“权责明晰、权责统一、管理有序”的检察全力运行机制，做到“谁办理谁决定谁负责”，全面落实办案终身责任制和错案责任倒查问责制，全面推进以审判为中心的诉讼体制改革；第三、编制管理人员的充实与提升。以长沙铁路运输检察院为例，现在干警定编53人。如果改造成为跨行政区划人民检察院后，业务将会大幅度上升，首先需要在现有的基础上大量充实检察人员，根据中共中央和湖南省院司改办文件精神，应当由湖南省人民检察院负责跨行政区划人民检察院的人员编制的确定，制定方案。主要通过成立相对稳定遴选委员会，公开遴选检察人员、或者公开招考，补充一批精通知识产权法等专门领域法律人才、善于办理跨行政区域类型案件的人才，同时还应对现有铁检干警进行合理的调配并进行相关的业务培训提升其履职素能。 如湖南省检铁检处建立了跟班学习制度，要求长沙、衡阳、怀化3家铁检院抽调年轻、有培养前途的干警到省院各部门进行跟班学习，为今后实施跨行政区划检察机关提供人才储备，积极提升铁检干警的履职能力。

　　（四）、案件统计管理问题

　　检察机关现已全部应用统一业务系统管理和办理各类案件，跨行政区划检察院成立以后如何处理新增管辖类型案件与原有铁路检察机关案件管辖关系，实现案件信息数据的历史延续和兼容管理成为跨行政区划检察成立后必须面对和解决的问题。2014年底，上海、北京先后依托铁路运输检察院成立了上海市人民检察院第三分院和北京市人民检察院第四分院，两个跨行政区划检察院的案件管辖范围及办案运行模式根据本地实际略有不同。如上海还对轨道交通和海事诉讼案件实施管辖，办案采取“并行模式”，即上海铁检分院原有管辖范围的案件，继续以“上海铁检分院”的名义办理，新增管辖职能的案件以“上海市检察院第三分院”名义办理。而北京把公交案件交由跨行政检察院管辖，办案采取“二合一模式”，即铁检分院未办结的案件仍以铁检分院名义办理，跨行政区划成立后受理的新增管辖类型案件及原管辖的涉铁案件，全部以“北京市检察院第四分院”名义办理。上海的“并行模式”解决方案有利于维护现有铁路运输业务的稳定性和业务统计数据的延续性，跨省管理的铁检基层院案件信息和统计数据也能顺畅流转和汇总。新增类型案件在新系统中录入，单独管理、单独报送，能够清晰地掌握新增类型案件的总体情况。但是，两套业务系统，需要案件录入人员频繁转换操作系统，增加案件录入人员的负担。北京“二合一模式”解决方案将铁检未结案件办理情况录入原系统作为过渡，新案件全部录入跨行政区划检察院的新系统，实行“一个窗口对外”，减轻了案件承办人员和系统录入人员负担，同时也有利于案件信息的汇总。北京所辖基层铁检院仍使用原铁检统一系统，基层铁检院案件办理情况的流转和统计汇总如何与新设跨行政区域检察院融合成为阻碍上下级案管与统计信息数据兼容管理的瓶颈。

　　湖南省成立跨行政区划检察院跟北京、上海的情况现实基础和具体情况都有所不同，湖南三家跨行政区划检察院都有各自的管辖范围，而且都没有下辖的基层铁检院，不存在跨省管理的问题。上海的“并行模式”有利于对跨省管理的铁检基层院案件信息和统计数据能够顺畅流转和汇总，但是案件录入程序繁琐。而北京的“二合一”模式将新案件全部录入到一个系统，减轻了案件录入的负担，而其有利于掌握跨行政区划检察院办理案件的总体情况。所以，笔者认为，湖南省成立跨行政区划检察院的案件统计管理宜借鉴和采用北京市人民检察院第四分院的“二合一”模式。

     (作者单位：长沙铁路运输检察院)