一、引言

    科学的考核评价是检察机关管理体系中必不可少的环节。检察委员会是我国各级检察机关实行集体领导，讨论决定重大案件和检察工作中其他重大问题的决策机构。对检察委员会进行科学的考核评价，其目的是加强和改进检察委员会工作，促进检察委员会科学决策、民主决策、依法决策，提高决策能力和水平的客观要求。

    目前，检察委员会考核评价基本依附于检察工作，作为考核评价整体检察工作的内容之一，各级院尚无专门规定检察委员会考核评价工作的规范性文件。1999年，最高人民检察院印发的《关于改进和加强检察委员会工作的通知》（高检发〔1999〕17号）指出，“各省级人民检察院要加强对规范和改进检察委员会工作的指导，定期对本省（自治区、直辖市）各级人民检察院检察委员会的设置、人员构成、制度建设和工作情况进行专项检查，认真分析检察委员会工作情况，注意总结、推广经验，针对薄弱环节提出改进意见，采取切实有效的措施改进和加强检察委员会工作。”此规定以高检院文件形式对检察委员会考核评价进行明确：一是对检察委员会考核评价的主体，即各省级人民检察院；二是考核评价的内容，即省内各级人民检察院检察委员会的设置、人员构成、制度建设和工作情况；三是考核评价的方式，即定期进行专项检查。这是目前关于指导和规范检察委员会考核评价的最高层级规定。

    然而，这种考核评价制度以自我评价为主，自上而下主导进行，行政色彩较为浓厚，未能体现出检察委员会工作的司法属性，在操作上也存在一定的难度，因而实践中也没有很好地开展。本文以G省检察委员会考核评价为样本展开研究，在考察其现行考核评价体系的现状与缺陷的基础上，提出若干改革与完善的建议。

    二、G省检察委员会考核评价体系之现状

    （一）考核评价内容

    目前，检委会考核评价内容主要有以下指标[①]：

    一是人员配备及机构建设是否规范。主要包括：检委会委员配备是否符合《人民检察院检察委员会组织条例》规定；检委会专职委员配备是否符合相关规定要求，是否确定一名专职委员负责检委会工作；有关研究室主任应为本院检委会委员的规定是否落实；是否设立专门的检委会办事机构或确定专门人员负责检委会工作。

    二是议题范围是否规范。主要包括：是否严格依法确定本院检委会议题范围；是否严格划分检委会与党组会、院务会、检察长办公会的职责范围。

    三是落实例会制度、贯彻民主集中制是否规范。主要包括：是否落实每半个月举行一次检委会（包括检委会集体学习）的规定；是否落实检委会会议由检察长主持的规定；是否严格遵守检委会委员发表意见顺序；是否严格落实“两个过半数”原则。

    四是办事机构（或专门人员）工作是否规范。主要包括：是否对议题内容和相关材料进行审核把关；是否对检委会决定执行情况进行检查督办；检委会会议纪要、会议记录、检委会决定事项通知书、执行情况反馈表等文书制作、存档是否符合要求；是否严格执行检委会会议纪要向上级检察院报备制度；是否启用统一业务应用系统。

   （二）考核评价方式

    近年来，上级检察院对检察委员会的考核评价主要采取以下方式进行：

    一是年度工作总结。一年一次，由各级院检委会办事机构自行总结、上一级院检委会办事机构逐级汇总上报至高检院法律政策研究室，同时还要求填报相关统计表，以表格的形式力求全面反映检委会工作、检委会委员及检委会办事机构主要情况。这是对检察委员会最常规的考核评价。

    二是专项检查。2015年5月，高检院组织开展检察委员会规范化建设专项检查活动，检查内容包括人员配备及机构建设、议题范围、办事机构（或专门人员）工作及落实例会制度、贯彻民主集中制等4个大项15个小项。2016年5月，高检院开展专项检查“回头看”及检察委员会规范化建设示范单位评选活动，各省级检察院按照推荐条件[②]，分别推荐2个市级检察院和3个基层检察院，报高检院法律政策研究室审核确定。评选活动可以视为专项检查结果的运用。按照高检院的部署，G省检察院认真组织辖内三级检察院进行专项检查和“回头看”活动。

    三是基层院建设考核。如，G省基层人民检察院“八化”建设考核，其中“管理科学化信息化建设”子项“执法办案活动管理”中有“检委会工作情况”“检委会能力建设情况”等两项考核指标，考核材料包括检委会相关会议记录、议题材料、检委会决定事项通知书、检察委员会学习记录等，考核标准为参加检委会的委员是否对议程发表意见，是否按规定顺序发表意见，是否制作会议纪要和检委会决定事项通知书，每年检委会业务学习是否达到规定的4次。

    （三）考核评价程序。目前，检委会考核评价程序一般采取“自评—上报—汇总”的程序进行，由市县两级检察院自行总结、自行评价，撰写填报自评总结材料及相关统计表，上报到省检察院，最后，由省检察院检委会办事机构汇总全省检察机关检委会工作情况上报高检院。

    （四）考核评价结果运用。一是在公务员年度考核中，作为检委会办事机构及其工作人员，或专门负责检委会工作的人员评先评优的依据之一；二是作为评选为全国检察机关检察委员会规范化建设示范单位的依据之一。

三、现行考核评价体系下的检委会工作情况

    为更好地完成这一课题，笔者统计了近几年G省检委会工作情况[③]，研究分析了现行考核评价体系下G省检委会工作发展状况及存在问题。

    （一）检委会委员配备情况

     1.委员人数

 

      2.专职委员人数

 

    上述各图所示，2013年至2016年，三级院检委会委员人数大致呈抛物线，先冲高再回落。以2015年为例，全省三级院共有检委会委员1836人，达到近年检委会委员总数的峰值。其中，省院16人、市分院326人、基层院1494人；拥有大学学历以上的有1793人，占98% ；法律专业的有1687人，占92%；女性检委会委员有277人，占15%。

从年龄结构看，以2015年为例，41岁以上的委员约占委员总数的90%，40岁以下的委员约占10%，其中省院无40岁以下委员；专职委员总数逐年下降，41岁以上的专职委员约占总数的98%，40岁以下的专职委员约占2%，其中省院的专职委员全为51岁以上、市分院无40岁以下专职委员。这在一定程度上说明选拔任用检委会委员，特别是专职委员，仍然过多地考虑了职务和资历，而对业务素质和议事能力注重不够，一些单位甚至把专职委员的选任作为解决年龄偏大干警职级、待遇的途径。这种状况与中共中央组织部、中共最高人民法院党组、中共最高人民检察院党组《关于进一步加强地方各级人民法院、人民检察院领导干部选拔任用工作有关问题的意见》（中组发〔2007〕6号）的规定或多或少地存在一些差距，亟待改善[④]。

    《人民检察院检察委员会组织条例》对各级检察院检委会委员配备数量有明确规定：即省级院为13至21人，地市院为11至19人，基层院为7至15人，且委员人数应当为单数，但往往由于种种原因出现超标准配备或配备人数未达到最低员额标准的情况。如，2015年检委会规范化建设专项检查中，G省检察机关3个市级院及5个基层院委员配备不符合规定员额要求；有10个市级院、40个基层院的委员人数为双数。而在司法体制改革过程中，由于一些检察院检察官员额太少，可能出现现有检委会委员不能全部进入检察官员额的尴尬情形。 

    （二）实行例会制及贯彻民主集中制情况

     1.总体情况

    如图所示，2013－2016年，分别有95、110、119、114个检察院实行了例会制，分别占159个检察院的比例为59.7%、69.2%、74.8%、71.7%，实行例会制的检察院个数大致呈逐年上升趋势。

 

    2.开会次数

    从上图数据看，整体上三级检察院检委会开会次数逐年上升（2013－2015年，三级159个检察院平均每院每年召开检委会会议分别为15.3次、16.3次和16.6次）。尽管因为司法体制改革，强调突出检察官办案主体地位，省院、市分院检委会开会次数有升有降，但基层院检委会开会次数逐年呈稳定上升趋势，2016年三级院检委会开会次数整体回落，说明各级检察院检委会例会制度越来越健全，检委会作用的发挥越来越明显。但各院开会次数不均衡甚至相差悬殊，2015年有的院开会50次，有的院没有一次。

    将检委会开会次数列为考核评价指标之一，是检委会职能作用充分发挥的需要。一方面，引导各级检察院严格依照法定程序办案，杜绝应当提交检委会讨论决定的案件（事项）不提交而径行作出处理决定；另一方面，引导各级检察院严格界定检委会与党组会、院务会、检察长办公会的功能，杜绝本应由检委会讨论决定的案件和事项而代之以党组会或检察长办公会讨论决定。当然，会议不是越多越好，但一年到头都没有一次或几次会议，或者应当由检委会决定的事项甚至案件，都由党组会、院务会、检察长办公会取而代之，检委会岂不是名存实亡了？那又如何体现检委会作为最高业务决策机构的权威呢？

    其中，检察长主持会议，2015年，省市两级检察院共召开检委会277次，检察长主持会议237次，占全部会议次数的86%；2016年，全省三级检察院共召开检委会2411次，检察长主持会议2213次，占全部会议次数的91.8%，说明检察长对检委会会议的重视程度不断提升，而2014年，有的院检察长主持会议率为100%，而有的院召开15次检委会检察长均未主持、有的院召开18次会议检察长只主持了3次。这说明各检察院检察长对检委会重视程度不一，有的检察长认识不到检委会最高业务决策机构的地位，只把它看成是“集体研究”的形式化工作。根据高检院2008年9月16日印发的《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作的意见》规定，检察长要亲自主持检察委员会会议。检察委员会是在检察长主持下讨论决定重大案件和重大问题的重要决策机构，检察长主持检察委员会会议，对提高检察委员会议事的质量和效率、确保检察委员会充分发扬民主、按照民主集中制原则形成正确决策，具有重要意义。

    3.集体学习情况

    上图所示，检委会集体学习次数总体上呈逐年上升趋势，说明各级检察院对检委会集体学习的重视。前文所述，检委会会议并不是越多越好，但每半月召开一次会议实属必要，是检委会自身发展的需要，也是强化委员责任意识和履职能力建设的需要，否则，检委会长期不召开会议，就可能名存实亡，委员会们也会慢慢淡化其作为检委会委员所应有的职责使命感，因此在没有议题上会的情况下，组织委员集体学习是落实检委会例会制的需要，也是提高委员履职能力和专业化水平的重要途径。

     4.“两个过半数”和主持人末位表态情况。这两条原则是保证检委会决策科学、民主的基本要求，一般不会出现问题，特别是主持人末位表态，即使存在“事先定调”问题也不会在记录中反映。2015年检委会规范化建设专项检查结果显示，除了2个基层院外，全省其他检察院均能严格遵守检委会委员发表意见顺序；全省检察机关检委会始终坚持民主集中制原则，均能严格落实“两个过半数”原则。

   （三）审议议题情况

     1.总体情况

    如图所示，2013年至2016年三级院检委会审议议题数也大致呈抛物线，议题数在2014年达到峰值后开始呈下降趋势，说明随着2015年司法责任制改革正式推开，检察官办案主体地位得到强化，提交检委会讨论决定的案件数量大幅下降，议题总量较2014年有所下滑，2016年议题数更是下降至近年来的最低值，检察委员会决策、指导和监督功能越来越向重大案件和其他重大问题集中，司法责任制改革的效应开始显现。

    2.议案、议事占比数

   （1）省院近年检委会议案、议事比例情况

 

   （2）市分院近年检委会议案、议事比例情况

    从检委会议事、议案比例看，2013年－2016年，省院检委会议事数占比分别为8.9%、36.8%、52%和55%，议案数占比分别为91.1%、63.2%、48%和45%；市分院检委会议事数占比分别为21.1%、23.1% 、27.1%和36.5%，议案数占比分别为78.9%、76.9%、72.9%和63.5%。省市两级院检委会议事比例逐年上升、议案比例逐年下降的趋势比较明显，特别是2015年、2016年省院议事数均超过了议案数，说明省市两级院检委会的职能作用呈现出从个案决策向宏观指导转变的趋势，特别是在司法体制改革过程中检察业务方面的改革配套措施都需要检委会决策，进一步强化了检委会的宏观指导职能，契合了检委会改革的方向。“检委会是检察机关的业务决策机构，宏观性是检委会业务决策的一个重要特征。在落实办案责任制背景下，对此要有更加充分的认识。”[⑤]

 

   （3）基层院近年检委会议案、议事比例情况

    从基层院检委会议案、议事比例看，2013年－2016年检委会议事数占比分别为8.1%、5.2%、5.0%和5.7%，基本呈逐年下降趋势；议案数占比分别为91.9%、94.8%、95.0%和94.3%，基本呈逐年上升趋势，而且议事与议案相差悬殊，说明基层院检委会会议绝大多数还是在议案，议事的机会很少，宏观指导作用发挥不够充分，但随着司法改革的深入推进，2016年检委会议案数有所下降，宏观指导功能始得强化。基层检察院检委会议事少的原因，还可能出在议题范围把握不准，该议的没议。如，2015年检委会规范化建设专项检查数据显示，136个基层院中有128个基层院“能够严格划分检委会与党组会、院务会、检察长办公会的职责范围”，说明还有8个基层院（约占6%）不能够严格区分检委会与党组会、院务会、检察长办公会的职责范围，这其中往往就有本应该由检委会决策的事项由党组会或院务会、检察长办公会代替决策了，造成检委会议事比例下降，检委会职能作用发挥不充分。

    以上三图还显示，全省三级检察院审议的议题，逐级往下呈现“议案多、议事少”的特点，议事数呈“倒三角”图形，基本上反映出三级院层级职责的不同规律和要求。

    （四）办事机构设立及工作情况

      1.办事机构设立

    如图所示，各级检察院检委会办事机构主要还是以合署办公的形式出现，从2014年开始都在60%以上，说明办事机构虽然大多都不是独立设置，但起码还算有专门机构，到2016年，未设立办事机构的检察院，全省仅有27家，而且单设办事机构的检察院数逐年上升，基本确保了有专门机构负责检委会日常工作。说明各级检察院对设立检委会办事机构的重视。

    2.会前实体审查情况

    2013－2016年，三级159个检察院中，专职委员或办事机构会前对议题进行实体审查的，分别为76个、97个、83个、86个，分别占比47.8%、61.0%、52.2%、54.1%，大致为各占一半，且呈上升趋势。各检察院实行与否由各院根据自身实际情况而定。对上会议题实行会前实体审查，一方面可以增强检委会专职委员或办事机构的责任感，强化办事机构的司法属性；另一方面可以起到对拟上会议题进行过滤的作用，有助于提高检委会议事效率和质量。如，有些拟讨论不起诉的案件，会前经实体审查认为应当提起公诉的，就可以直接建议检察长不提交检委会讨论。有些案件经会前实体审查，上会讨论时各委员可以围绕实体审查的意见，进一步明确讨论范围、集中争议焦点，提高议事效率。将会前实体审查列为考核评价的指标，可以进一步强化各级检察院对这一工作的重视，并想方设法加以落实。

    3.会议纪要报备情况

    2015年市分院共召开检委会263次，按照一会一备案原则，应报备纪要为263份，但实际报备数为220份，报备率为83.7%，有43次会议未向省院报备会议纪要，有的院当年共召开12次会议，却未向省院报备一份纪要。已报备的纪要尚存在报备不及时、集中报备，纪要过于简略、不规范，集体学习纪要与会议纪要混淆、年终统计时重复计算会议次数，纪要未写明表决情况等问题。

    四、现行检委会考核评价体系存在的问题

    “检察委员会是检察机关业务决策的最高权力机构”[⑥]随着检察体制改革的深化，要求“提高检察委员会工作法治化、民主化、科学化水平，发挥检察委员会对重大案件和其他重大问题的决策、指导和监督功能。”[⑦]检察委员会的日常工作日趋精细化和规范化，但是对检委会本身的考核评价依然比较滞后。概括起来，当前检委会考核存在的问题主要有以下方面：

    （一）考核评价规范体系不健全。一是没有出台有关检委会考核评价的规范性文件，尚未建立一套科学、合理、符合检察委员会工作规律的考核评价工作制度，对考核评价的主体、对象、内容、周期、方式、程序以及结果运用等问题进行明确，考核评价的随意性较大，权威性、严肃性不足，效果不太理想，起不到加强和改进检察委员会工作的“指挥棒”作用。虽然目前有关考评的内容比较全面，但由于考核评价的指标体系有失科学性、合理性，对各级院都采用同一标准考评，没有体现差异性，不能反映各级院检委会工作的情况，针对性不强，给实际操作带来困难。二是相关工作机制不健全。由于目前对检委会的考核评价基本以年终总结为主，对相关工作的跟踪督导不够，存在“重突击、轻平时”的问题。有的把考核评价作为主导工作的唯一出发点和归宿，只注重考评结果，对考评过程中的专题分析、跟踪督导和考评结束后的总结指导不够重视，虽有程序要求，但没有及时落实到位；有的疏于平时考评和督导、掌握工作发展变化情况不够，过程控制和监管不到位，不能通过考评及时发现不足、督促工作，也容易出现考评前突击凑材料、凑数据的现象；有的考评压力传导机制不健全，对检委会工作的考评很大程度上是对分管领导和办事机构的综合考评，而对检委会委员关注不够，产生无所谓或与之不相干的问题，影响到考核评价的效果。三是专项检查没有实现常态化制度化，存在突击检查的可能，不利于对检委会工作进行科学合理的规划。如，近年来高检院仅在2015年组织开展了检委会规范化建设专项检查，其他年份没有开展，工作缺乏连续性。

    （二）考核评价对象有失偏颇。目前考核评价体系中考核评价对象偏重于检委会和检委会办事机构工作，而忽视了对委员（包括专职委员）履职情况的考核评价，仅在检委会设置中涉及到委员员额是否符合规定、是否单数、是否配备专职委员等问题，未对委员参会、发言、表决等情况进行考核评价，导致有些委员责任意识不强，对提交检委会会议审议的材料不认真研究，发言不严肃，或者人云亦云，随声附和，或仅作表态性发言，不阐述具体理由；有的委员，甚至随意不参加检委会会议，等等，不利于委员增强履职的使命感和责任感，提升议事能力和水平，进而影响到检委会决策功能的发挥。由于考核评价缺位，专职委员职责分工未体现“专职专责”的要求，不负责检委会日常工作的有之，不研究重大检察事项和重大复杂疑难案件的有之。有的仅对拟提交检委会讨论案件进行程序性审查；有的则完全虚化为一种政治待遇不承担具体的工作职责，严重制约了专职委员制度的功能发挥；有的专职委员，协助院领导分管一些相关部门的工作，但存在“协而不管”的问题，对部门讨论的案件，在提交分管领导审签之前，没有让协管的专职委员审核，等等，都违背了设立专职委员的初衷。

    （三）考核评价内容存在缺陷。考评内容比较原则、笼统，缺乏明确的量化标准，而且未能体现各考核指标的相互重要程度，未能体现权重原则，诸如是否严格执行检委会议题范围、上会案件中有无民事行政检察监督案件等基本不作考评。实践当中，考评内容大致包括召开会议次数，议事程序落实情况，决定作出是否贯彻了民主集中制，会议记录和纪要情况，有无执行情况反馈表，是否按照规定上报有关报表以及统一业务应用系统使用情况等；而反映检委会日常工作的考核报表，主要把提交检委会讨论的案件或事项、会议纪要制作及上报备案等9个指标完成的次数或件数作为评价标准，以实体性指标居多，缺乏规范化的程序性指标。这种定量式评价对于检委会决策质量的优劣无法体现，不利于发挥考核评价的真正功效，而且实践中还导致提请程序有失规范，提请时间随意性比较大，临时动议召开检委会的情形时有发生，有的议题甚至是承办部门马上要召开检委会了才匆忙提交，造成委员讨论时缺乏必要的准备，全凭听取承办人的汇报发表意见，影响了审议质量；审议过程有失规范，有的院检委会未能依照次序发言，存在院领导在承办部门汇报案件情况后即率先发表意见的情况，有的院出于案外因素的考虑，以“检察长不同意多数委员的意见”为由，将本应由该院独立审议决定的案件提交上一级检察院决定，出现“议而不决”的情况，从而将矛盾上交。

   （四）考核评价方式过于简单。当前对检委会的常规性考核，主要通过各级院每年报送《检委会委员及办事机构情况统计表》和《检委会工作情况统计表》来实现，环节过于简单，缺乏双向互动。在考核评价中，下级检察院只是被动的被考评者，按要求填写相关统计表即可。这种考核评价方式存在的问题，首先，忽视平时考评，年度考评无法科学、准确把握工作业绩，检委会日常运行情况难以有效评价，无法体现检委会日常化的动态业绩；其次，主要以各级院自行上报的结果为依据，上级院无法对数据进行核查，其真实性无法有效保证；最后，由上级院检委会担任考评主体，本质上是一种体制内检验，局限于报表和总结，不利于吃透下情，全面掌握考核对象具体工作情况。2015年的规范化建设专项检查活动，采取地市级检察院自查、交叉互查和省级检察院抽查的方式，仍然未能克服上述问题，自查难免只谈成绩、不说问题，报喜不报忧；互查和抽查仍然是浮光掠影、蜻蜓点水，难以切中要害，最后也只发现一些诸如委员配备不符合员额要求、委员双数、未配备专职委员、未设立专门的检委会办事机构，未实行例会制，有的院检委会记录和纪要内容过于简略等问题，这些问题要么是本院自身无法解决的，要么干脆就属于细枝末节。

   （五）考核评价结果运用不到位。实践当中，检委会的考核结果运用往往与检委会的日常管理脱节，致使年度考核功能虚化，进而影响考核评价工作的权威和刚性。其一，考核结果并不作为检委会委员优胜劣汰的依据，加之缺乏硬性任期限制，导致检委会进退机制不畅，检委会组成人员不能及时实现优化组合。其二，检委会成员在会上发表的意见以及检委会作出的决定，不论正确与否，缺乏相应的约束规制，导致检委会议事责任不清，成为事实上的“避风港”。其三，考核结果对检委会办事机构建设起不到应有的促进作用，配备的工作人员仍然以兼职为主，往往将检委会办事机构的工作视为自己的“副业”，难免出现对检委会工作疲于应付的现象；工作人员对自身职责要求不明确，导致检委会办事机构的职能作用难以得到有效发挥，检委会办事机构的履职仅限于基本的会务工作，而且主要集中在会议安排和会议记录、纪要、填报统一业务系统等，对于会议议题会前审查主要集中在程序性审查，实体审查比较少开展。对于检委会决定事项的督办不力，进而影响检委会职能作用的发挥。

五、完善检委会考核评价体系的对策建议

    检察委员会制度是人民检察院内部实行集体领导决策的最重要的组织形式，是一项具有中国特色的检察制度。完善检委会考核评价工作，建立健全科学完备的考核评价体系，充分发挥考核评价对检委会工作“指挥捧”作用，进而推动加强和改进检察工作，显得尤其重要。完善检委会考核评价工作，一是加强和改进检察委员会工作的迫切需要；二是落实检察机关司法责任制改革，强化检委会宏观指导功能的客观需要；三是加强检委会委员素质能力建设，提升议事能力水平的现实需要。笔者认为，科学完备的检委会考核评价体系，应当包括考核评价的内容、方式方法、程序、结果运用等组成部分。

   （一）关于考核评价的内容

    考核评价的内容是整个考核评价体系的核心，关系到考核评价工作的效果。检委会考核评价的最终目的，不在于评先评优，而在于加强和改进检委会工作，促进检委会科学决策、民主决策，不断提升检委会业务决策能力和水平。因此，考核评价内容的界定、具体考评指标的设置，应当围绕有助于这一目标的实现来权衡。

    1.充实考核评价的内容。完备的考核评价应当包括三方面内容：检委会、检委会办事机构和检委会委员（含专职委员）。对检委会工作的考评由上级检察院承担，从议题、开会、决策、执行等方面进行全面考评；对办事机构本身的考评由上级院检委会办事机构承担，考评重点放在整体会议流程运行方面，按照会前、会中、执行三个阶段，重点监控评价各个阶段规范化操作程度。加大平时考核的权重比例，作为对检委会办事机构运作定期考核的基础。对检委会委员个人的考核评价，可以由各级检察院负责，通过委员述职、交叉互评、查看会议记录等方式，实行动态监管考核。建立检委会委员履职档案，客观真实记录其履职情况，包括出席会议次数、提请议题的数量质量、发言的说理论证以及决策效果等，综合评估每位委员的业务素质，并将结果反馈到上级院检委会办事机构，增强委员的职业责任感和危机感。对委员进行考核评价，也是推行检察官办案责任制改革，落实办案质量终身追究制的需要。“检察官向检察委员会汇报案件时，故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检察委员会作出错误决定的，由检察官承担责任；检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。”[⑧]检察委员会是各级检察机关实行集体领导，讨论决定重大案件和检察工作中其他重大问题的决策机构。在民主集中制的原则下，集体领导必须与个人负责相结合，以防止出现无人负责的状况。[⑨]集体领导不应是集体负责，最终必须落实到个人责任，否则责任就会落空。正如列宁所指出：“我们应当严格区分两种民主职能的范畴：一种是辩论和开大会；另一种是对各种职务建立严格的责任制，并且无条件地在劳动中有纪律地、自觉地执行指令和命令。”[⑩]因此，考核评价必须纵向到底，强化对委员履职情况的考评。

    2.区分不同指标的权重。不同的考评指标应当区分不同的权重，根据重要性程度可以分为三大类：次重要项、重要项和“一票否决”项，并赋予不同分值。次重要项包括委员（专职委员）人数及人员结构、办事机构设置等本级院自身无权决定、需上级任命或批准的项目；重要项包括但不限于例会制、开会次数、检察长主持、议事议案数、列席审委会、会议纪要、执行、使用统一系统等；“一票否决”项则属于至关重要项，缺少或违反则可能严重违反检委会议事及工作规则，影响检委会决策，包括委员发表意见顺序、主持人末位表态、执行“两个过半数”、是否遵守议题范围等。如，是否严格遵守议题范围，关系到检察院的内部决策机制和决策权威。应当提交检委会讨论决定的案件或事项，一件都不能漏，否则就可能是以党组会、检察长办公会或院务会代替检委会决策，或者不经讨论径行作出决定；不属于议题范围内案件或事项，决不能随意提交检委会讨论，否则过多过滥不仅会让委员疲于应付，而且也会影响检委会决策的质量和权威。在考核评价中，出现“一票否决”情形，对被考核评价单位可以直接认定为不合格，对责任人员要依规进行问责。

    3.细化三类考评指标。一是实体类指标。在“重大案件”的实体指标设置上，一方面按照检委会讨论的案件范围进行分类布局，明确划分必须提交检委会讨论的程序性案件和确属重大疑难复杂的案件，综合评估检委会讨论重大案件的业务能力和水平；另一方面设置检委会讨论民事行政案件次数和类型的相应指标，特别是加强对检委会讨论民行抗诉类案件情况的考核，引导检委会议案功能全面发展。在“其他重大问题”的实体指标设置方面，对照《人民检察院检察委员会议事和工作规则》相关议题范围的规定，设置检委会讨论关于贯彻执行上级决议、工作部署的重大问题，以本院名义对外提交或发布的重要规范性文件等考核指标，不断强化检委会宏观指导功能。“检察委员会作为决策机构和集体领导的组织，应当重视实践中提出的政策法律问题的研究和讨论，重视总结工作中的经验教训，加强宏观指导，并不断提高自身的和办案人员的政策法律水平。”[11]同时把检委会委员开展政治、业务学习情况纳入考核评价指标，督促委员为更好履职不断补充知识储备，提升议事能力和水平。

    二是程序类指标。把检委会工作各个阶段的规范化操作要求设置成相应指标，纳入到考核评价当中。会前考评主要涵盖检委会会议召开次数，区分例行会议和临时会议情况；出席和列席检委会人员情况；议题的提请过程；提请事由是否属于检委会议题范围；在报请检察长决定之前，检委会办事机构和专职委员对讨论议题进行程序性把关和实体性审查情况。会中考评围绕贯彻落实民主集中制情况，选取以下考核重点：议题汇报是否完整规范；是否按照检委会议事和工作规则确定的发言顺序和表决方式开展讨论决策；检委会委员发言意见是否充分阐述相关决定的依据和理由；对于审议中的议题认为需要进一步研究或者委员意见分歧较大时的处置情况；少数委员的意见和未出席会议的委员的意见如何处置；检察长不同意多数委员意见的重大案事件的处置情况等。会后考评重点在于检委会决定的督办、落实和反馈方面，包括议案承办部门是否按照规定的时间将执行情况和结果反馈到检委会办事机构；检委会办事机构是否对议决事项进行跟踪督办检查。

    三是文书类指标。对照《人民检察院检察委员会议题标准（试行）》等相关规定的要求，将检委会文书材料的规范性程度列为一项考核指标。一方面，对议案的提起、审核和提交检委会会议，以及会议纪要、会议记录等文书的制作，都严格按照统一系统上的格式随时进行考核，对制作不规范的问题及时纠正；另一方面，鉴于议题报告在检委会决策当中所起的重要作用，应当把提请检委会讨论的议题报告纳入考核评价范围，对于案件议题报告和其他事项的议题报告区分不同的考核重点，通过加强议题报告制作的规范化考核，督促检委会作出正确决策。

   （二）关于考核评价的方式方法

    1.年度考评与平时考评相结合。前文已述，目前的考核评价偏重于一年一度，容易出现“搞突击、凑数字”的弊端，最终影响考评的效果。应当重视平时的考评，通过抓平时考评助推提升年度考评的效果。比如，为强化对委员的平时考评，可以建立检委会会议考勤制度，由检委会办事机构对每次会议委员出席情况进行登记，定期进行通报，督促委员履职尽责；为强化对检委会办事机构工作的考评，可以进一步加强会议纪要报备工作，明确规定会议结束后纪要报备的时限，增加报备工作的时效性，同时对连续两个月没有纪要报备且确实未开会和集体学习的检察院，及时发出提示预警。加强统一业务系统的运用和流程监控，确保系统记录与实际开会情况全程全面同步，严防线上线下“两张皮”。

    2.自评与上级考评相结合。强调自评的全面客观，不仅要反映工作所取得的成绩，更要如实上报存在的问题和困难，客观剖析存在问题的原因，以便上级检察机关准确掌握各方面情况，增强决策的针对性和有效性。强化上级考评的亲历性。建立上级院旁听下级院检委会会议机制，使考评主体亲身感知被考评对象的运作状况。明确以下几个方面问题:一是旁听的启动程序。以上级院检委会主动介入旁听为宜。由其随机选取当年度典型议题，并对每年度旁听次数作出量化要求。必要情况下，下级院检委会可以邀请上级院旁听议题。二是旁听的议题范围。在议案和议事两个方面搞好平衡。议案范围可以重点旁听请示、复议和抗诉三类案件；议事范围重点对检委会学习状况、讨论提交本级人大的工作报告等重要事项予以旁听。三是旁听的操作规程。旁听只能针对程序性事项以及贯彻落实民主集中制情况进行，不能对讨论事项的实体当会发表意见看法。

    3.常规考评与专项检查相结合。除常规考评外，由上级院定期组织开展检委会专项检查，围绕一个主题，采取自查、交叉互查、组织抽查等方式进行。自查由被考评单位围绕专项检查内容，进行自我对照、自我评查，并提交自查及整改落实报告。交叉互查由上级院组织辖内检察院对照检查内容结对交叉进行检查，再由参加互查的检察院提出互查报告。抽查则由上级院组织对辖内部分检察院的自查及整改情况进行抽查。交叉互查和抽查可以查阅相关会议记录、纪要，列席旁听被查单位检委会会议，详细直观掌握其检委会开会及议事决策情况。最后，上级检察院要对自查、交叉互查和抽查情况进行评估，并及时反馈专项检查结果，对存在问题进行深入分析，提出改进和完善的意见，对表现突出的单位进行表彰。专项检查的内容，可以是检委会全面工作，也可以是某一项具体工作，如委员的配备，办事机构设置或专人配备等。2015年，高检院组织的检委会规范化建设专项检查，其内容就涉及到检委会工作的方方面面。

    4.纳入年度绩效考核和基层检察院建设考评范围。目前，年度绩效考核较少涉及检委会工作的内容，不利于检委会工作的发展。前文已提到，G省基层人民检察院“八化”建设考核，也仅有“检委会工作情况”“检委会能力建设情况”等两项考核指标，而且比较笼统，难以全面反映一个基层检察院检委会工作情况。作为检察院的最高业务决策机构，其工作情况应当在年度绩效考核及基层院建设考核中有足够份量的体现，以便引起足够重视。因此，要在检察院年度绩效考核中增加对检委会工作情况的考核，在基层检察院建设考核中增加检委会工作的具体考核指标及分值，进而增强检委会考核评价的刚性。

    （三）关于考核评价的程序

     加强检委会考核评价工作，应当建立一套完备的考核评价程序，健全和完善考核评价工作规范体系，促进制度化规范化。最高人民检察院要加强对检委会考核评价工作的领导指导，制定全国检察机关统一适用的检委会考核评价办法，并指导各省级检察院制定各省具体的实施办法，对考核评价的指导思想、基本原则及考核评价主要内容、方式方法、程序、组织实施、结果运用等作出明确规定，同时规定考核工作计分原则，根据不同考核内容重要性程度赋予各项具体考核指标不同的分值。具体考评工作可按以下程序进行：一是制定并公布考评工作方案，明确考评的内容、时间安排、方法步骤和具体要求等，并规定各项考评指标的计分细则。每次考评的具体指标权重可以不一样，根据上一年度考评情况而定，需要在下一年度强化的工作赋予较高分值，发挥指标分值的扛杆作用。二是各院自评，对照本次考评的内容进行自查，对年度或阶段性工作进行总结评估，认真查找自身存在问题，有针对性地提出整改措施。三是上级院检查或组织进行交叉检查。上级院派员或组织对口检察院列席被考核评价院的检委会会议，查阅有关记录、纪要、台帐，查看统一业务软件等，实地掌握被考评院的检委会工作情况。四是上级院对辖内检察院检委会工作情况，包括委员履职和办事机构工作情况，进行总体评估，并反馈各院具体情况，列明存在问题，提出解决方案。各院可以对上级院的反馈意见提出异议，请求上级院进行复议。委员也可以提出意见。上级院根据对异议审查核实情况决定是否复议。五是通报考评结果。考评结果要在一定范围内进行公开通报。

    （四）关于考核评价的结果运用

    考核评价结果，应当作用于检委会办事机构和检委会委员两个主体。

    一是运用考核结果建立健全相应的责任承担机制。区别不同情形建立相应的责任追究体系。对于检委会工作长期滞后、运行不规范的考核对象，要对主要负责人予以一定的司法惩戒，限期予以整改。必要情况下实行全员培训。对于因重大失误的决策导致案件错误处理的，科学界定错案和瑕疵案件的标准，根据导致错误决定产生的原因和程度上的差异，追究集体讨论主持人或者其他人员的责任。属于案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致决策失误的，追究承办人员及部门负责人的责任。同时把追究检委会责任的认定主体全部上提一级，并细化明确执法过错责任的启动、调查、监督执行主体，确保检委会委员不正确履行职责导致检委会讨论的案件被错误处理的相关人员承担起相应责任。

    二是通过对委员的考核评价，推动建立委员任期制和退出机制。实践中，由于“检察委员会委员没有任期的限制，除自然减员外，只进不出，不能适应干部的更迭情况和实现优化组合，因而缺乏活力，降低了议事能力。”[12]任期内，对委员进行年度考评或任期考评，经考评不符合任职条件或不能继续留任的，委员资格自动终止，避免委员特别是专职委员异化为一种照顾性的职务待遇。由检委会办事机构在一定时间内将每位委员对各项议题的评议和表决意见进行统计，考察其议事、议案的次数，与检委会相同或不同定性意见的比例等，引入民主测评，在委员内部实行打分排名，建立相应的考核等次，报上级院检委会备案。对处于后进等次的委员，首先予以相应的培训教育，达到一定期限仍然不能胜任的，会同政工部门进行考察调整，打破任用上的终身制，解决检委会委员只进不出的问题。同时引入竞争机制，实行检委会委员与行政职务脱钩，采取考试考核选拔，根据业务水平而不是行政职务确定检委会委员人选，选拔优秀检察官进入检委会队伍，优化人员结构，使检委会组成机构趋于合理，为检委会注入新的活力。

   六、结束语

    建立以议题、开会、决策、执行为主要内容的检委会考核评价体系，是完善检委会考核评价体系、加强和改进检委会工作的现实需要。强化平时考评、上级院考评和专项检查，增强检委会考核评价的刚性和有效性，可以作为完善检委会考核评价方式的支撑。科学设计考评程序，强化考评结果运用，增强检委会考核评价的效果和权威。几方面综合考量，才能构建科学完备、符合检委会工作规律的考核评价体系。