一、厘清与解析：行政公益诉讼诉前与诉讼程序分离制度概述

　　根据行政诉讼法第25条第4款及有关司法解释的规定，诉前程序是检察机关办理行政公益诉讼案件的必经前置程序，包括从行政公益诉讼案件线索发现、评估到立案，再到调查、审查、检察建议等提起诉讼前的所有程序。诉讼程序是指经过诉前程序，相关行政机关仍拒不纠正违法行为或者不依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起诉讼、出席法庭及诉讼监督等一系列程序。“两种程序刚柔并济，使国家利益和社会公共利益得到更加及时有效的保护。”[2]本文所称行政公益诉讼诉前与诉讼程序分离制度（以下简称“调诉分离”制度），是指在办理行政公益诉讼案件中，诉前程序与诉讼程序分别由两家不同的检察院负责实施的制度，即对于符合立案条件的行政公益诉讼案件线索，有管辖权的检察院立案并进行诉前程序后，行政机关没有纠正违法行为或者没有依法全面履行职责，国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害状态，需要检察机关依法提起行政公益诉讼时，根据上级检察院的指定移送其他同级检察院或者跨区划人民检察院审查并决定是否提起诉讼的制度。

　　“调诉分离”制度的提出得益于刑事案件的侦诉分离制度，只不过刑事案件侦查与起诉职能分别由不同司法机关负责。检察机关在办理行政公益诉讼案件中实行“调诉分离”制度具有以下特点：一是这一制度将目前行政公益诉讼案件的诉前和诉讼程序由同一检察院负责的做法改为分别由两家不同检察院顺次接续负责；二是由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院或市（分、州）人民检察院立案并履行调查、审查、检察建议等相关诉前程序；需要提起诉讼的，由进行诉前程序的检察院以外的同级检察院或者跨区划人民检察院审查并决定是否提起诉讼。进行诉前程序的检察院不能径行提起诉讼；三是须经上级人民检察院指定，并与相关人民法院沟通协商一致。

　　二、必要与可行：建立行政公益诉讼诉前与诉讼程序分离制度正当性分析

　　“调诉分离”制度作为完善检察机关行政公益诉讼程序的探索，对于抵制和排除地方因素干扰，强化检察系统内部侵权与制衡，确保更加有效修复受侵害的国家利益或者社会公共利益，将具有积极意义。

　　（一）建立“调诉分离”制度是排除地方因素干扰的迫切需要。检察机关提起行政公益诉讼往往涉及地方经济利益和地方政府执法状况。地方经济利益直接影响地方税收和劳动力就业，进而可能引发社会公众高度关注，甚至群体性事件等不稳定因素；地方政府的履职状态往往成为检察机关提起公益诉讼的评价对象，其结果可能导致行政问责[3]。现行管理体制下的检察机关，省以下人财物虽已由省统管，但仍然无法完全摆脱地方政府的掣肘。因此，检察机关办理行政公益诉讼案件极易遭遇地方因素干扰，是不难想象的。破除地方因素干扰，一方面要在地方党委的领导支持下，取得地方政府的配合和协助，实现双赢多赢共赢的效果；另一方面还要在制度建设上做文章，夯实破除干扰的制度保障。其中，将诉前程序与诉讼程序分离，既充分利用当地检察院熟悉地方各方面情况的便利，又能发挥行政区划以外检察院或跨行政区划检察院的超然性，从而有效避免地方因素干扰。

　　（二）建立“调诉分离”制度是强化诉前程序刚性、及时有效保护公益的理想选择。诉前程序是检察机关的法律监督权作用于行政权等权力的优化选择结构，既体现了对行政权等权力的尊重，也体现了法律监督权运用上的谦抑。[4]虽然有观点认为，诉前程序发挥终结办理绝大多数行政公益诉讼案件的实质作用，由此成为检察机关提起公益诉讼制度的核心程序，[5]但在监督的强度上还是应当让位于诉讼程序，是因为有了诉讼程序作为坚强后盾才能保障诉前程序更有效地发挥作用。诉前程序与诉讼程序分离后，如前所述摆脱了地方因素干扰后的诉讼程序其强度与威力将更胜一筹。对于相关行政机关来说，在诉前程序依法积极履职有效修复社会公益，即可避免更严苛的诉讼程序，“两害相权取其轻”是出于本能的选择。因此，“调诉分离”制度的推行，不仅有利于避免动辄提起诉讼浪费有限诉讼资源，而且还更有利于强化诉前程序的刚性威慑作用，倒逼相关行政机关主动履职纠错，主动保护公益，形成严格执法和公正司法良性互动，共同促进公益损害问题及时有效解决，实现行政公益诉讼的政治效果、社会效果和法律效果的统一。

　　（三）建立“调诉分离”制度是加强检察系统内部监督制约的现实需要。诉前程序与诉讼程序都是检察机关提起公益诉讼制度的重要内容，都是检察机关保护公益的法定手段，诉前程序是检察机关提起公益诉讼必经前置程序，其效果好坏直接关系到诉讼程序的启动与消弭。诉前程序与诉讼程序由同一家检察院负责到底，其程序的封闭性很可能导致监督的缺失，不利于社会公益的保护。诉前程序与诉讼程序分属两家检察院之后，可以起到互为监督制约的作用，从而更加及时有效地保护公益。如，负责诉前程序的检察院可以就提出、变更诉讼请求、撤回起诉等诉讼活动对负责提起诉讼的检察院进行监督，提出改进工作的意见建议；负责提起诉讼的检察院在审查起诉中发现诉前程序存在违规违法情形、终结审查决定不当、检察建议内容不合法等，可以向负责诉前程序的检察院提出纠正的意见建议。通过前后程序的相互角力，达到相互监督，相互促进，更加强化了通过诉前程序既及时解决问题、又节约司法资源的作用，同时进一步增强了通过诉讼程序提升公益保护的刚性。

　　（四）推行“调诉分离”制度并不违反高检院有关管辖规定且实践中已有先例。今年3月，高检院印发的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》对行政公益诉讼案件的管辖作出具体规定：“检察机关提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市（分、州）人民检察院管辖。”“上级人民检察院可以根据案件情况，在与人民法院沟通协商后，共同将行政公益诉讼案件指定辖区内其他下级人民检察院或者跨区划人民检察院管辖。”这说明，行政公益诉讼案件的管辖并不是一成不变的，说到底案件由哪个司法机关办理更为适宜，要取决于在案件处理上能否确保公正与效率。如前所述，将诉讼程序指定由其他检察院负责办理，更加有利于社会公益的修复和保护，因而更为适宜。在检察机关开展公益诉讼试点期间，一起由吉林省白山市人民检察院提起的行政附带民事公益诉讼，其诉前程序是由白山市江源区人民检察院办理的。[6]这是检察机关提起公益诉讼试点以来全国首例行政附带民事公益诉讼案件，也成为了诉前程序与诉讼程序可以分别由两个不同检察院履行的先例，最后法院判决检察机关胜诉。[7]

　　三、探索与运用：行政公益诉讼诉前与诉讼程序分离制度的实施

　　构建“调诉分离”这一全新的制度，无异于平地起高楼，需要牢固的基础和完善的综合配套。“调诉分离”制度的推行和有效运行需要建立一系列制度机制作为支撑。

　　（一）明确提起诉讼指定管辖规则。检察机关办理行政公益诉讼案件，立案及诉前程序就依照《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》的规定，由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院或市（分、州）人民检察院管辖。所在地检察机关熟悉当地环境，便于与行政机关沟通、开展调查取证等工作。作出这样的规定，就是出于便利行使职权的考虑，因此是合理的、恰当的。推行“调诉分离”制度后，负责诉讼程序的检察院须经上级检察院指定。对于经过诉前程序，需要提起诉讼的行政公益诉讼案件，由负责诉前程序的检察院报请上级人民检察院指定管辖。上级人民检察院经与法院协商，依照更有效保护公益并尽可能方便各方当事人参加诉讼的原则，指定负责提起诉讼的检察院。本辖区内有跨区划人民检察院的，除由其他同级检察院办理更为适宜外，上级检察院可以优先指定给跨区划人民检察院办理，以充分利用其跨区划管辖的体制优势达到保护公益的最佳效果。条件允许的地方，可以明确由跨区划人民检察院专门办理行政公益诉讼案件的诉讼程序。

　　（二）规范拟提起诉讼案件移送审查程序设计。上级检察院指定负责提起诉讼的检察院后，负责诉前程序的检察院应当制作《移送起诉意见书》，连同上级检察院指定管辖决定、案卷材料及诉前程序中收集的所有证据一并移送负责提起诉讼的检察院。负责提起诉讼的检察院审查案件时，依法应当查明：（1）是否存在负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为的情形；（2）是否存在国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；（3）相关行政机关违法行使职权或者不作为与国家利益或者社会公共利益受到侵害是否存在因果关系；（4）负责诉前程序的检察院是否向相关行政机关发出检察建议督促履职；（5）是否存在回复期满后相关行政机关仍拒不履行职责致使国家利益或社会公共利益持续受损的情形；（6）其他应当查明的情形。负责提起诉讼的检察院审查案件，认为证据不足，需要补充调查的，应当自行补充调查，负责诉前程序的检察院应当予以配合。经审查决定向人民法院提起行政公益诉讼的，应当在收到移送案件材料之日起两个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长决定。

　　（三）建立健全相互监督制约机制。前后两个程序由不同检察院负责实施，少不了协作配合，也更加需要相互监督制约，以实现保护公益效果最大化。一是建立健全纠正违法机制。负责提起诉讼的检察院在审查起诉过程中发现诉前程序存在违反规定或执法不规范情形的，可以向负责诉前程序的检察院提出纠正意见，意见不被采纳的，还可以向其上级检察院反映；存在严重违纪违法的，移送上级检察院或有关部门处理。负责提起诉讼的检察院经审查作出提起诉讼决定的，应当将公益诉讼起诉书等有关文书送达负责诉前程序的检察院。负责诉前程序的检察院可以就诉讼请求是否准确、诉讼请求的内容与检察建议书的建议内容是否匹配，被告行政行为构成违法行使职权或者不作为的理由和法律依据、检察机关提起行政公益诉讼的法律依据是否充分，变更诉讼请求、撤回起诉及其自行调查活动是否合法等提出监督意见。二是建立健全不提起诉讼案件复议制度。经审查，负责提起诉讼的检察院拟决定不提起诉讼的，应当在审查期限届满10日前将《拟终结审查决定书》送达负责诉前程序的检察院。负责诉前程序的检察院认为相关行政机关没有依法履职，国家利益和社会公共利益仍持续处于受损害状态，不提起诉讼的理由不能成立的，可以要求负责提起诉讼的检察院复议。负责提起诉讼的检察院应当及时复议，并将复议结果于审查期限届满前告知负责诉前程序的检察院。仍有分歧的，可以报请上级检察院或指定管辖的检察院决定。

　　（四）建立健全备案审查制度。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》的规定，“省级人民检察院可以根据本地情况，建立拟起诉案件审批、备案制度。”从落实检察机关上下级领导体制、强化社会公益保护的角度，特别是实行“调诉分离”制度后，建立健全行政公益诉讼案件备案审查制度是有必要的。负责诉前程序的检察院决定终结审查的，或者负责提起诉讼的检察院决定提起诉讼或者不提起诉讼的，应当向上级检察院或者负责指定管辖的检察院报送备案，自觉接受上级检察院的领导监督。上级检察院接到下级检察院的报备材料后，应当及时进行审查。经备案审查，上级检察院认为负责诉前程序的检察院终结审查决定不当的，可以直接指定负责提起诉讼的检察院，并责令前者移送审查起诉；认为负责提起诉讼的检察院在审查中有违反法律及有关司法解释的规定，或者不提起诉讼不当的，可以责令其改正或者依法提起诉讼。违法违规情节严重、影响公益保护和检察机关形象的，上级检察院可以责令该检察院纪检监察部门依照规定对承办人进行立案查处，并可以要求更换承办人或者另行指定其他检察院负责本案诉讼程序。

　　

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